合同到期后能否不經(jīng)過招標(biāo)直接續(xù)簽？
在為顧問單位提供法律服務(wù)的過程中，經(jīng)常有顧問單位向筆者咨詢，通過招投標(biāo)方式簽訂的合同到期后，能否不經(jīng)過招標(biāo)程序直接續(xù)簽合同。對(duì)于該問題的回答，筆者認(rèn)為不能一言以概之，應(yīng)視情況而定。本文擬對(duì)能否不經(jīng)過招標(biāo)程序直接續(xù)簽合同以及所簽訂合同的效力問題進(jìn)行探討，希望對(duì)讀者能有所裨益。
招標(biāo)，是《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定的法定采購(gòu)方式之一，政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物服務(wù)，采用招標(biāo)方式的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。采用招標(biāo)方式確定承包商的行為，現(xiàn)實(shí)中分為兩種，一種是政府采購(gòu)工程行為，即以各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織作為采購(gòu)人，使用財(cái)政性資金采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程；另一種是非政府采購(gòu)工程行為，即企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)，以企業(yè)作為招標(biāo)采購(gòu)主體，按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的程序進(jìn)行。
一、對(duì)于非政府采購(gòu)工程行為，現(xiàn)行法律雖對(duì)合同到期后能否不經(jīng)過招標(biāo)直接續(xù)簽未進(jìn)行明確規(guī)定，但如續(xù)簽，原則上可能被認(rèn)定屬于規(guī)避招標(biāo)。目前，涉及規(guī)范非政府采購(gòu)工程行為的法律法規(guī)主要是《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》?？v觀這兩部法規(guī)，對(duì)于通過招投標(biāo)方式簽訂的合同，到期后續(xù)簽是否還需要通過招投標(biāo)程序這一問題，未作出明確規(guī)定。
但依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四條 “任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者其他任何方式規(guī)避招標(biāo)”之規(guī)定，通過招投標(biāo)方式簽訂的合同到期后如不經(jīng)過招標(biāo)直接續(xù)簽，可能被認(rèn)定屬于規(guī)避招標(biāo)的行為。
在全國(guó)人大法工委編輯的《招投標(biāo)法釋義》中，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四條規(guī)定的“以其他方式規(guī)避招標(biāo)”的解釋為：“除將項(xiàng)目化整為零以規(guī)避招標(biāo)外，還有其他方式，如故意拖長(zhǎng)合同的執(zhí)行期，并采取分期付款的方式，從而很難確定合同的總金額；先簽一個(gè)小數(shù)額的合同，執(zhí)行完畢后再續(xù)簽若干次，既滿足了采購(gòu)需求，也達(dá)到了規(guī)避招標(biāo)的目的。需要指出的是，無論是什么方式，只要目的在規(guī)避強(qiáng)制招投制度，都是法律所禁止的?！?/span>
實(shí)際操作中，想規(guī)避招標(biāo)的招標(biāo)人出于各種目的，想方設(shè)法鉆法律法規(guī)和政策的空子，采取各種手段，使項(xiàng)目達(dá)不到強(qiáng)制招標(biāo)的規(guī)模要求，從而實(shí)現(xiàn)直接發(fā)包的目的。其表現(xiàn)形式除了肢解項(xiàng)目、項(xiàng)目變更、項(xiàng)目調(diào)整外，還包括簽訂小額合同，即招標(biāo)人與施工單位先簽訂一個(gè)小數(shù)額的合同，該合同額達(dá)不到招標(biāo)規(guī)模，執(zhí)行完畢后再續(xù)簽若干次，然后通過不斷續(xù)簽合同以達(dá)到規(guī)避強(qiáng)制招標(biāo)的目的。
通過招投標(biāo)方式簽訂的合同到期后不經(jīng)過招標(biāo)直接續(xù)簽，如被認(rèn)定屬于規(guī)避招標(biāo)的行為，從法律責(zé)任的承擔(dān)上來看，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條“違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”之規(guī)定，招標(biāo)人將面臨罰款、暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付、依法給予單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處分的法律風(fēng)險(xiǎn)。
因此，對(duì)于非政府采購(gòu)工程行為，在現(xiàn)行法律對(duì)通過招投標(biāo)方式簽訂的合同到期后，能否不經(jīng)過招標(biāo)直接續(xù)簽合同未進(jìn)行明確規(guī)定的情況下，筆者認(rèn)為合同到期后應(yīng)經(jīng)過招標(biāo)而不能直接續(xù)簽合同，從而規(guī)避可能被認(rèn)定屬于“規(guī)避招標(biāo)”行為的法律風(fēng)險(xiǎn)。
二、對(duì)于非政府采購(gòu)工程行為，合同到期后應(yīng)經(jīng)過招標(biāo)而不能直接續(xù)簽合同的例外情形。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第四項(xiàng)規(guī)定：“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：
(四)需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套需求”。
《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)第九條規(guī)定：“工程有下列情形之一的，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)，可以不進(jìn)行施工招標(biāo)：
（一）停建或者緩建后恢復(fù)建設(shè)的單位工程，且承包人未發(fā)生變更的；
(二)施工企業(yè)自建自用的工程，且該施工企業(yè)資質(zhì)等級(jí)符合工程要求的；
(三)在建工程追加的附屬小型工程或者主體加層工程，且承包人未發(fā)生變更的；
(四)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第四項(xiàng)、《管理辦法》第九條第三項(xiàng)的規(guī)定，在以下兩種情形下，通過招投標(biāo)方式簽訂的合同到期后不經(jīng)過招標(biāo)程序可以直接續(xù)簽合同，即例外情形。
第一種情形是需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套需求。也就是說，滿足原項(xiàng)目是通過招標(biāo)確定了中標(biāo)人，如果不向原中標(biāo)人追加采購(gòu)，將影響工程項(xiàng)目施工或者產(chǎn)品使用功能的配套要求這個(gè)前提下可以續(xù)簽追加采購(gòu)。但是法律法規(guī)也規(guī)定要“合理界定范圍，而不能無限制地追加”。
第二種情形是經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)，在建工程追加的附屬小型工程或者主體加層工程，且承包人未發(fā)生變更的。
那么，追加額度多少才可能被認(rèn)為是“小型工程或者主體加層工程”。《政府采購(gòu)法》第四十兒條規(guī)定，“政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過原合同采購(gòu)金額的百分之十?！?/span>
在實(shí)踐操作中，各個(gè)地方對(duì)于追加額度多少的規(guī)定不一。例如，《上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第十二條款規(guī)定，“在建工程追加的附屬小型工程或者主體加層工程，需由原中標(biāo)人進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的，追加的全部附屬小型工程在原項(xiàng)目審批范圍內(nèi)，造價(jià)累計(jì)不超過原中標(biāo)價(jià)的30%且低于1000萬元的”；《深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)深圳市特殊工程認(rèn)定和發(fā)包辦法的通知》規(guī)定，“深圳市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理的若干規(guī)定》第八條第(四)項(xiàng)所稱的’附屬小型工程’是指：造價(jià)不超過原合同造價(jià)的30%，且不超過5000萬元人民幣的附屬工程”；《江蘇省水利工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則》第十一條規(guī)定：“(四)在建工程追加的附屬小型工程或者主體工程增補(bǔ)的項(xiàng)目，投資額低于原中標(biāo)價(jià)10%，且承包人未發(fā)生改變的”
筆者認(rèn)為，依據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十九條規(guī)定。采購(gòu)人需追加在建工程的附屬小型工程或者主體加層工程，且承包人未發(fā)生變更的，如標(biāo)的額不超過原中標(biāo)合同10%則可不必招標(biāo)即可續(xù)簽，超過時(shí)須慎重考慮。
三、對(duì)于政府采購(gòu)工程行為，經(jīng)過公開招投標(biāo)程序簽訂采購(gòu)合同，簽訂補(bǔ)充合同時(shí)未經(jīng)過招投標(biāo)程序，是否影響補(bǔ)充合同的效力？對(duì)于承包商而言，還有一個(gè)較為關(guān)注的問題是政府采購(gòu)工程合同到期后不經(jīng)過招標(biāo)直接續(xù)簽補(bǔ)充合同的效力問題。
司法實(shí)踐中認(rèn)為，補(bǔ)充合同的簽訂只要是雙方真實(shí)的意思表示，且不違反法律、法規(guī)有關(guān)合同效力的強(qiáng)制性規(guī)定，那么補(bǔ)充合同就是有效的，雙方均應(yīng)受該合同的約束，按照合同的約定履行各自的義務(wù)。經(jīng)過公開招投標(biāo)程序簽訂的采購(gòu)合同，簽訂補(bǔ)充合同時(shí)并不必然通過再次經(jīng)過招投標(biāo)程序來確認(rèn)其法律效力。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)日合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。本條款中，僅僅是對(duì)“規(guī)避招標(biāo)”行為應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，并沒有規(guī)定合同無效。
也就是說，法律明確規(guī)定違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定無效，所指強(qiáng)制性規(guī)定是效力性強(qiáng)制規(guī)定，而非管理性強(qiáng)制規(guī)定。招投標(biāo)法規(guī)定對(duì)于涉及社會(huì)公共利益、公眾安全項(xiàng)目有關(guān)的重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)，并未明確規(guī)定違反其所訂立的合同屬于無效合同，只是規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，對(duì)相關(guān)人員及單位進(jìn)行行處分和行政處罰，此規(guī)定屬于管理性規(guī)定，并不導(dǎo)致合同無效。
例如，在上訴人北京吳海天際科技有限公司與被上訴人營(yíng)口市城市公用事業(yè)管理局、被上訴人營(yíng)口市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)、原市第三人營(yíng)口同方能源技術(shù)有限公司買賣合同糾紛一案中，案號(hào)為(2018)遼08民終1995號(hào)。
一審法院認(rèn)為：“原告方與被告簽訂的《營(yíng)口市政府采購(gòu)合同》《營(yíng)口市政府采購(gòu)合同補(bǔ)充合同》及第二人與被告簽訂的《<營(yíng)口市政府采購(gòu)合同補(bǔ)充合同>之補(bǔ)充協(xié)議》均是各方當(dāng)事人簽字認(rèn)定的，合法有效。被告提出的變更合同沒有經(jīng)過備案、批準(zhǔn)等，因被告提出的規(guī)定均非合同效力的強(qiáng)制性規(guī)定，原告方是否履行相關(guān)程序，不影響雙方的意思表示.亦不影響合同對(duì)雙方的約束力?！?/span>
二審法院認(rèn)為：“吳海天際公司提出的《營(yíng)口市政府采購(gòu)合同補(bǔ)充合同》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充合同》）及《<營(yíng)口市政府采購(gòu)合同補(bǔ)充合同>之補(bǔ)充協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱補(bǔ)充協(xié)議)系未經(jīng)招標(biāo)政府采購(gòu)程序而形成，該合同無效的上訴主張，《補(bǔ)充合同》《補(bǔ)充協(xié)議》系雙方對(duì)《營(yíng)口市政府采購(gòu)合同》(以下簡(jiǎn)稱采購(gòu)合同）的補(bǔ)充及修改，由雙方自愿簽署，應(yīng)認(rèn)定雙方對(duì)《采購(gòu)合同》相關(guān)內(nèi)容的變更已協(xié)商一致，因昊海天際公司提出的規(guī)定均非合同效力的強(qiáng)制性規(guī)定，上述合同系雙方真實(shí)意思的表示，不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，該合同應(yīng)認(rèn)定為合法有效，雙方均應(yīng)受該合同的約束，按照合同的約定履行各自的義務(wù)。”
因此，采購(gòu)合同的補(bǔ)充合同并不因“必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)”直接導(dǎo)致無效，而是需要根據(jù)該合同是否違反了其他法律、法規(guī)有關(guān)效力的強(qiáng)制性規(guī)定，來最終判斷合同的效力。
(作者：江蘇君遠(yuǎn)律師事務(wù)所 李淑君 ）
(供稿:余燕君/編輯:王宏/責(zé)任人:余燕君)
